Dimensões da gestão do investimento público – uma análise de práticas nacionais e internacionais

Gilberto Figueira da Silva (Doutor em Administração de Empresas / IAG PUC-Rio)

Bruno Cupertino de Andrade (Graduado em Engenharia de Produção / PUC-Rio)

Resumo

Este artigo teve como objetivo identificar e descrever dimensões comuns aos modelos e práticas de Gestão de Investimento Público (GIP). Para isso, foram selecionados 12 casos de modelos e práticas de GIP de instituições internacionais – Banco Mundial, União Europeia, Banco Europeu de Investimentos, OCDE e IIRSA (Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana) – três casos de países estrangeiros – Reino Unido, Chile e Coreia do Sul –  e três casos de governos estaduais no Brasil – Minas Gerais, São Paulo e Espírito Santo. O método empregado foi o estudo de casos múltiplos. Como resultado, foram identificadas cinco dimensões comuns aos modelos de GIP:  ideação e concepção, avaliação e seleção, execução do investimento, avaliação de impacto e modelo de governança. As quatro primeiras dimensões estão relacionadas ao processo de gestão de investimento público. A quinta dimensão está relacionada à estrutura e organização que devem suportar o processo. Por fim, foram sintetizados os principais elementos de cada caso e identificados os elementos comuns. Espera-se que esta proposta de modelo sirva de base para que os governos possam aprimorar a gestão de seus projetos de investimento e, assim, aumentar a eficiência do gasto público.

Introdução

O desenvolvimento econômico de um ente nacional ou subnacional pode ser empreendido por meio da realização de investimento público, cujos objetivos podem ser a melhora do capital humano ou o aumento da qualidade de vida da população (HM Treasury, 2003). Ele pode não ser necessário caso o setor privado tenha interesse em realizar o investimento (European Commission, 2008). Outras razões para a intervenção direta do setor público são a necessidade de corrigir falhas de mercado ou regenerar uma determinada localidade (HM Treasury, 2003).

Porém, muitas vezes, a ineficiência na Gestão do Investimento Público (GIP) impede o alcance dos resultados almejados pelos projetos e origina novos problemas que precisam ser resolvidos pelo gestor público(Marques, 2015; Rajaram, Minh Le, Biletska, & Brumby, 2010). O resultado final é a menor eficiência na realização do investimento, fazendo com que mais recursos sejam necessários para se alcançar determinado nível de serviço, ou que o nível de serviço entregue à população fique aquém do esperado (MPOG, 2006; Rajaram, Minh Le, Kaiser, Kim, & Frank, 2014).

A implementação ou o aprimoramento de modelos de GIP pode contribuir para a melhor utilização dos recursos públicos em momentos de restrição fiscal (Rajaram et al., 2010), como o atualmente enfrentado pelos governos federal, estaduais e municipais no Brasil. Um modelo de GIP que seja eficiente contribui para a melhor escolha dos projetos e para o aumento da eficiência no emprego dos recursos públicos disponíveis ao investimento.

Um levantamento bibliográfico realizado nos últimos dez anos sobre o tema Gestão de Investimento Público (GIP) identificou que a literatura sobre o tema é extremamente esparsa, com apenas oito artigos publicados em periódicos internacionais e oito artigos publicados em periódico nacionais. Além disso, não se identificou nenhum artigo que tivesse realizado uma síntese sobre as práticas e modelos de gestão de investimento público, identificando as dimensões que compõem a prática de gestão o investimento público. Portanto, o objetivo deste estudo foi identificar e descrever as dimensões comuns aos modelos e práticas de GIP, destacando suas principais características em comum.

Para isso, inicia-se por uma breve descrição do referencial teórico consultado, apresenta-se a descrição da metodologia empregada (estudo de casos múltiplos), descrevem-se sumáriamente os casos, discutem-se os resultados e, finaliza-se com as principais conclusões do estudo.

Revisão de Literatura

O investimento público teria como principal finalidade contribuir para o desenvolvimento econômico, para a melhora do capital humano e para o aumento da qualidade de vida da população (HM Treasury, 2003). Ele contribui para corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhar todas as funções econômicas (Rajaram et al., 2014) e deve gerar retorno social e contribuir para produção de externalidades positivas para a sociedade (HM Treasury, 2003). Por outro lado, pode não ser necessário o investimento do setor público em determinados projetos, quando houver interesse por parte do setor privado: geralmente projetos com retorno (VPL) positivo (European Commission, 2008).

Falhas de mercado também geram a necessidade de intervenção direta do setor público, como, por exemplo, a existência de bens públicos, a formação de monopólios naturais, entre outros. Esses fenômenos tornam alguns mercados incapazes de alocar eficientemente os recursos econômicos, sendo necessária a atuação governamental. Ainda, o governo pode optar pela regeneração de uma determinada localidade por meio da melhoria de determinados fatores, tais como: a qualificação da mão-de-obra, qualidade de vida, meio ambiente e oportunidade para negócios locais, ou em investimentos na defesa nacional, iluminação de ruas, entre outros (HM Treasury, 2003).

Nesse contexto, observa-se frequentemente haver ineficiência na gestão dos investimentos realizados pelo setor público, impedindo que os melhores resultados sejam alcançados. Os principais problemas decorrentes da ausência de um sistema eficiente de Gestão do Investimento Público são: projetos coloquialmente denominados de “elefante branco” que apresentam alto custo e baixo ou negativo retorno social; atrasos na execução dos empreendimentos; superestimação de orçamentos de projetos; falta de recursos, fraco monitoramento e supervisão na fase operacional do projeto; limitações na estimativa atual e na previsão futura da demanda para os serviços a serem oferecidos para a sociedade; inexistência de diretrizes ou presença de diretrizes conflitantes para a avaliação dos projetos; falta de capacidade técnica para realizar a avaliação dos projetos; e falta de demanda por avaliações de qualidade (Marques, 2015; Rajaram et al., 2010).

As principais razões dessa ineficiência seriam: a existência de projetos que foram propostos por motivações políticas e que não têm viabilidade comprovada; o fato de que a alocação de recursos em um projeto de investimento ser multianual, enquanto que os orçamentos públicos geralmente têm periodicidade anual; os grandes investimentos em infraestrutura costumam envolver questões problemáticas que precisam estar previstas no projeto a fim de evitar atrasos e elevação dos custos como aquisição de terras, especificação de garantias ambientais e desafios complexos de engenharia (MPOG, 2006; Rajaram et al., 2014); e, na maior parte das vezes, projetos são propostos ou financiados por um órgão setorial e estão sujeitos ao exame do órgão responsável pelo planejamento, controle ou finanças. A falta de um processo de coordenação entre eles pode levar a atrasos na avaliação do projeto e início do empreendimento (Korea Development Institute, 2012).

Portanto, os governos, em todos os níveis, deveriam dispor de um modelo de gestão de seus investimentos, que deveria contemplar a avaliação, seleção e priorização de projetos de investimentos. A avaliação de projetos seria a ferramenta auxiliar para tomada de decisões que permitiria determinar qual seria o benefício para a sociedade ao se investir em determinadas iniciativas. Usualmente, este benefício é entendido do ponto de vista econômico, como uma medida de ordenação de projetos que competem entre si para priorizar aqueles cujos benefícios econômicos esperados sejam mais altos. Entretanto, existem outros âmbitos de análise que possibilitam uma visão mais ampla em relação ao efeito que um projeto pode ter sobre o bem-estar das pessoas. Nesse sentido, a avaliação integrada de projetos surge como uma ferramenta de análise que engloba aspectos tanto econômicos como financeiros e sociais, configurando-se numa etapa essencial de um modelo de gestão de investimentos públicos.

A implementação ou o aprimoramento da gestão de investimentos públicos seria essencial, sobretudo, para garantir a melhor utilização dos recursos públicos em momentos de restrição, maximizando sua eficiência. Mesmo diante de restrições fiscais haveria e de uma perspectiva econômica incerta haveria a necessidade de se realizar investimentos visando a entrega de benefícios para a sociedade. O aprimoramento da gestão de investimentos públicos contribuiria para a melhor escolha dos projetos e para o aumento da eficiência na execução do investimento. Os resultados seriam a melhor utilização dos recursos disponíveis ao investimento e a maximização da eficiência de alocação.

Metodologia

Para se alcançar o objetivo de identificar e descrever as dimensões comuns aos modelos e práticas de Gestão de Investimento Público foi empregado o método do estudo de casos múltiplos (Eisenhardt & Graebner, 2007; Yin, 2009).

Para isso, foi realizado levantamento de documentos que versavam sobre Gestão do Investimento Público de organismos multilaterais, países ou Estados brasileiros. O primeiro documento selecionado foi um documento de referência do Banco Mundial (Rajaram et al., 2010), entidade de referência no financiamento de investimentos públicos e reconhecida por demandar e auxiliar governos no processo de aperfeiçoamento da gestão pública. A leitura deste documento permitiu identificar o principal documento seminal de referência para um modelo de GIP: o “Green Book” do Reino Unido (HM Treasury, 2003). Para selecionar os demais casos analisados, foi empregada a técnica de amostragem em rede, selecionando outros casos citados como bons exemplos de práticas de GIP.

O resultado foi a seleção de casos de países e organismos multilaterais consideradas como sendo as mais avançadas e três casos de Estados brasileiros, sugeridos por especialistas em projetos de investimento para o setor público, resultando na seguinte relação de casos:

• Instituições internacionais: Banco Mundial, União Europeia, Banco Europeu de Investimentos, OCDE e IIRSA (Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana);
• Casos de países estrangeiros: Reino Unido, Chile e Coreia do Sul;
• Governos Estaduais no Brasil: Minas Gerais, São Paulo e Espírito Santo.

Foram lidas 54 referências, dentre manuais, apresentações em seminários/eventos e artigos. Dentre estes, apenas 16 eram artigos acadêmicos sobre o tema (oito artigos em periódicos internacionais e oito artigos em periódicos nacionais). Os demais documentos se constituíam em detalhamentos e exemplificações dos documentos de base produzidos pelas instituições multilaterais ou governos.

Os dados e informações foram coletados a partir do conteúdo de manuais e relatórios públicos e analisados à luz dos seguintes elementos da gestão do investimento público, quando presentes: processo de gestão do investimento público, técnicas de avaliação utilizadas e estrutura de governança. O objetivo final foi identificar elementos críticos comuns entre as práticas. No caso das experiências nacionais, além da consulta aos documentos, foram realizadas entrevistas semiestruturadas, por telefone, com funcionários das secretarias de planejamento para triangulação das informações contidas nos documentos e verificação da situação existente no momento (primeiro trimestre de 2016). Para análise das informações, foi empregada a técnica de análise de conteúdo (Franco, 2008).

Em termos de limitações metodológicas da pesquisa, obserava-se que o mapemento de experiências limitou-se a consultas a documentos de referência citados por instituições internacionais e por especialistas no tema. Não foram feitas visitas de campo para checagens da eficácia ou efetividade de cada prática. Entretanto, para evitar o viés de análise pessoal do analista, foi realizada triangulação de analistas, com ao menos dois analistas trabalhando sobre a análise de cada caso (Patton, 1990).

Resultados

Banco Mundial

Segundo Rajaram et al. (2010, 2014), o sistema GIP teria como objetivo fornecer aos países uma abordagem sistemática, a fim de assegurar maior qualidade do gasto e, consequentemente, maior retorno socioeconômico. Os autores recomendam sua aplicação mesmo em países com capacidade de investimento baixa, como parte de um plano para aumento desta no longo prazo. O intuito é que o desenvolvimento dessa capacidade de gestão dos investimentos assegure a escolha de investimentos justificada como uma política pública de melhoria do bem-estar; a gestão de projetos de investimento eficiente, levando-os a serem completados dentro do prazo planejado; a administração efetiva e sustentável do ativo criado pelo investimento público; a implementação de processo de melhoria na escolha, implementação e operação de projetos futuros; e a realização de estudos dos riscos do investimento, assegurando maior eficiência na implementação do projeto.

Esse sistema, em sua completude, seria composto por oito etapas:

1. Seleção Preliminar de Projetos, considerando as diretrizes estratégicas do governo;
2. Avaliação Formal (ex ante): estudo de viabilidade técnica e econômica e comparação do projeto com alternativas que possam atender aos mesmos objetivos;
3. Revisão Independente ou de Terceira Parte para evitar subestimação de custos e superestimação de benefícios;
4. Seleção do Projeto e sua inclusão no Orçamento;
5. Implementação mediante arranjos organizacionais claros, calendário realista e um plano de gerenciamento do projeto;
6. Ajuste do Projeto: flexibilidade para permitir mudanças no perfil de desembolso, a fim de dar conta das mudanças nas circunstâncias do projeto, com regras sejam públicas e incorporadas aos contratos;
7. Operação: mecanismo eficaz de transferência e monitoramento permanente da prestação do serviço ao longo de sua vida útil;
8. Avaliação (ex post): verifica se o projeto foi concluído dentro do orçamento, que alterações foram feitas no projeto original e nos prazos e se os resultados foram entregues conforme especificado.

Rajaram et al. (2014) também propõem a implantação de uma estrutura unificada para a gestão do investimento público que objetiva suprir a necessidade dos governos por uma abordagem que possa abranger tanto contratações convencionais, quanto combinações de parcerias público-privadas (PPP). Por fim, ao se pensar sobre as reformas da GIP, um ponto de partida útil seria a concepção de dois subsistemas de gestão do investimento público: um para a preparação de projetos e outro para a implementação de projetos.

União Europeia

A documentação levantada – DG Politica Regional Comissão Europeia (2003) e European Commission (2008) – faz recomendações com base na metodologia de avaliação por meio da relação custo benefício econômicos. Seu enfoque se dá sobre as etapas que precedem a execução de um projeto, como a seleção e a avaliação ex ante. O processo deve iniciar por uma discussão qualitativa do contexto socioeconômico e dos objetivos que se espera alcançar com a realização do investimento, direta ou indiretamente. Segue-se com a certificação de que todos aspectos essenciais foram incluídos no âmbito da avaliação: se contexto local é adequado ao projeto, se demanda futura pelo serviço será própria, se há tecnologia apropriada, qual será a taxa de utilização da instalação sem excessos de capacidade, se estão disponíveis as competências de gestão de pessoal e deve-se comparar o projeto com opções alternativas.

A avaliação financeira deve basear-se no sistema de fluxo de caixa descontado, demandar uma investigação do impacto do projeto no bem-estar econômico e incluir imperativamente uma avaliação dos riscos envolvidos no projeto. Em alguns casos a análise de custo-eficácia pode também ser útil para comparação de projetos com saídas semelhantes, apesar de nunca ser recomendada como substituta à análise de custo-benefício e sim como um complemento a mesma.

Segundo os documentos consultados, seis seriam os estágios necessários a uma boa avaliação do investimento público:

1. Contexto socioeconômico e objetivos do Projeto: avaliação do contexto social, econômico e institucional no qual o projeto será implementado, seguido da definição clara dos objetivos do projeto e uma verificação da consistência do projeto com as prioridades e objetivos nacionais e da União Europeia;
2. Identificação do Projeto: um projeto estará claramente definido quando o objeto é uma unidade autossuficiente de análise, seus efeitos diretos e indiretos são levados em conta; e a perspectiva social adequada é adotada;
3. Estudos de Viabilidade e Análise das Opções: uma vez estudadas as diferentes opções viáveis dentre as alternativas, cabe escolher aquela que melhor seria implementada e que tem potencial para gerar melhores resultados. Um projeto é avaliado como viável quando seu modelo satisfaz as restrições identificadas sob aspectos técnicos, regulatórios, econômicos e de gestão.
4. Análise Financeira: utiliza as previsões de fluxo de caixa do projeto para calcular indicadores de retorno líquido adequados: Valor Presente Líquido Financeiro do Projeto (FNVP) e Taxa Interna de Retorno Financeiro (FRR). Um projeto é tido como financeiramente sustentável quando não possui risco de ficar sem dinheiro no futuro;
5. Análise Econômica: deve avaliar a contribuição do projeto para o bem-estar da economia da região ou do país. Para isso, os preços contábeis devem ser convertidos para Preços de Mercado (preço econômico) e devem ser monetizados os impactos cujo valor de mercado não está disponível e incluídos os valores das externalidades. Deve ser utilizada a taxa de desconto social.
6. Cálculo de Indicadores de Desempenho Econômico: devem ser calculados o Valor Presente Líquido econômico (ENPV), a diferença entre benefícios e custos sociais totais descontados, e a Taxa econômica de retorno interno;
7. Análise de Riscos: envolve a realização de análise de sensibilidade, definição das distribuições de probabilidade para as variáveis críticas, cálculo das distribuições de probabilidade de TIR e VPL, avaliação de níveis de risco aceitáveis e definição de mecanismos de prevenção dos riscos.

Outras abordagens alternativas de avaliação de projetos que podem ser empregadas são a análise de custo-eficácia, análise multicritério e análise de impactos econômicos, embora nunca como substitutas a análise de custo-benefício.

Banco Europeu de Investimentos

O documento do Banco Europeu de Investimentos apresenta as técnicas utilizadas pelo Banco para avaliação de investimentos, como a análise de custo-benefício, de custo-eficácia e multicritério, e as especificidades da avaliação em cada um dos setores da economia onde o Banco atua. Os métodos e técnicas da avaliação de projetos e dos riscos são idênticos aos apresentados no caso da União Europeia e por essa razão não serão descritos novamente. O Banco ressalta que a avaliação econômica é necessária uma vez que, em uma economia real, os preços de um projeto são muitas vezes distorcidos ou não existem, fazendo com a análise financeira seja insuficiente. Sempre que possível, a avaliação econômica do banco é realizada utilizando a metodologia de custo-benefício. Porém, quando o projeto tem foco em tecnologia é realizada a análise custo-eficácia e a análise multicritério é realizada quando os outros métodos são de difícil aplicação. A adoção das análises custo-benefício e custo-eficácia depende também do grau de facilidade em se monetizar e mensurar as variáveis críticas na avaliação. Em projetos de setores nos quais o produto é um bem necessário e tem influência do contexto político, como eletricidade e saneamento básico, normalmente busca-se a alternativa mais eficiente, tornando a análise de custo-eficácia a mais apropriada, apesar de somente poder ser usada em projetos cujo resultado é homogêneo e mensurável. Em projetos onde os resultados têm diversas dimensões de análise, e não são facilmente mensuráveis, a análise mais adequada torna-se a de multicritério, usada como uma proxy da análise custo-benefício. A Análise Multicritério também deve ser empregada para estabelecer preferências dentre diferentes opções de projeto, dado um certo grupo de objetivos e um grupo bem definido de critérios. Ela é utilizada pelo Banco quando a análise de custo-benefício, custo-eficácia ou outras avaliações quantitativas padrões não podem ser realizadas. Também é usada como complemento para a custo-benefício quando nem todos os custos e benefícios podem ser traduzidos em termos monetários (EIB, 2013).

OCDE

O objetivo do documento (OCDE, 2014) foi fornecer um conjunto de recomendações que permitam aos governos de todos os níveis avaliar sua capacidade de investimento público e definir prioridades de aprimoramento.

O documento cita três desafios da gestão do investimento público:

1. Desafios de Coordenação: coordenação intersetorial, interjurisdicional e intergovernamental são necessárias, mas de difícil implementação na prática. A constelação de atores envolvidos é grande e seus interesses podem precisar de alinhamento.
2. Desafios de Capacidades: onde as capacidades para conceber e implementar estratégias de investimento são fracas, as políticas podem não conseguir alcançar seus objetivos. Evidências sugerem que o investimento público e os resultados de crescimento são correlacionados com a qualidade do governo nacional e subnacional.
3. Desafios do Modelo Operacional: boas práticas de orçamentação, aquisição e qualidade regulatória são parte integrante dos investimentos públicos exitosos, mas nem sempre são robustas ou consistentes em todos os níveis de governo.

Cita também três princípios para a Gestão do Investimento Público recomendados pela OCDE:

1. Coordenar o investimento público entre todos os níveis e políticas de governo: criar complementaridades nas políticas e programas em vários setores políticos, verticalmente, entre os diferentes níveis de governo, e horizontalmente, entre os governos subnacionais, visando aumentar a eficácia do investimento público.
2. Fortalecer capacidades de investimento público e promover a aprendizagem em todos os níveis de governo: capacidades que devem estar presentes em todos os níveis de governo para reforçar as condições para o investimento eficaz e para promover a melhoria contínua da seleção estratégica de investimentos, sua execução e o acompanhamento.
3. Garantir condições de trabalho adequadas para o investimento público em todos os níveis de governo: enfatiza a importância de boas práticas de descentralização fiscal, gestão das finanças públicas, contratos públicos e da qualidade regulamentar em todos os níveis de governo.

Os princípios estabelecidos na Recomendação são aplicáveis aos governos nacionais, regionais e locais. Elas também são relevantes para outras partes envolvidas no investimento público.

IIRSA (Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana);

Na metodologia empregada pela IIRSA, ao se conceber os projetos foi utilizado o conceito de “Eixos de Integração e Desenvolvimento”, que transpassam as fronteiras políticas, como base do planejamento territorial e do ordenamento da carteira de projetos (IIRSA, 2010, 2012). Tanto o planejamento territorial quanto o ordenamento da carteira foram realizados com base em lógica geosocioeconomica, em vez da usual base geopolítica, que buscou agrupar regiões geográficas com problemáticas ou necessidades comuns. Os projetos foram agrupados em Eixos de Integração e Desenvolvimento, considerando os conceitos de projetos âncora e da sinergia dentro do Grupo de Projetos. Para a avaliação e seleção, foram dos grupos foram definidos os grupos de projetos e dos projetos âncoras, estabelecidos os fatores de análise e seleção e realizada a avaliação dos grupos de projetos e dos projetos dentro de cada grupo. A metodologia empregada para priorização dos projetos foi a análise multicritério. Para a execução, foi empregado um sistema de Monitoramento Permanente, que registrava o avanço dos projetos prioritários na perspectiva regional e os principais motivos de atraso, gerando informação para a tomada de decisão por parte das autoridades de governo competentes. Em termos de governança, a IIRSA possuía uma liderança compartilhada pelos 12 países sul-americanos em articulação com as 3 instituições multilaterais de desenvolvimento da região: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporação Andina de Fomento (CAF) e Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA).

Reino Unido

O projeto a ser proposto deve ser de necessidade evidente e de interesse nacional e ser inserido no sistema em conjunto com a justificativa de intervenção estatal no mercado, com as tendências consolidadas e projetadas (tais como fatores demográficos), com a descrição das tecnologias envolvidas e do estágio de desenvolvimento tecnológico e com a projeção dos efeitos estruturantes sobre futuras gerações e relação de beneficiários que podem ser prejudicados caso nada seja feito. Os objetivos do projeto devem ser expressos em termos de resultados desejados do projeto (outcomes), ou outputs quantificáveis para a sociedade. Cinco podem ser os critérios de qualidade de avaliação dos resultados do projeto: especificidade; factibilidade; mensurabilidade; relevância; e prazo. Deve ser realizada uma avaliação prévia e seleção. Ela trata da avaliação de custos e benefícios da intervenção, tanto sob a ótica do governo, quanto da sociedade e ressalta a importância de considerar custos e benefícios ao longo da vida útil do projeto e os ajustes para os riscos. Recomenda-se a realização de revisão independente para evitar o viés do otimismo sobre os parâmetros do projeto. Deve haver conexão irrestrita do projeto com a peça orçamentária. Durante a execução, o monitoramento deve ser realizado por um núcleo de inteligência central com autonomia, acompanhando as posições orçamentais, o fluxo de caixa e o financiamento ao longo da implementação. Após as políticas, programas ou projetos estarem completos ou terem avançado até um grau pré-determinado, devem passar por uma avaliação abrangente. Esta irá examinar os resultados em comparação com o que era esperado/previsto. O objetivo é assegurar que as lições aprendidas serão inseridas no processo de futuras tomadas de decisão (HM Treasury, 2003).

Chile

Aideação do projeto deve partir da identificação de um problema, necessidade ou oportunidade, contemplando o enfoque dos distintos grupos de interesse. Os projetos precisam estar alinhados com o planejamento estratégico da unidade propositora. O perfil do projeto deve provir do diagnóstico da situação relacionada à ideia, envolvendo também a consulta a fontes secundárias. Há um sistema informatizado de submissão, gestão e monitoramento do investimento público, contemplando inclusive um Banco Integrado de Projetos (BIP). Os projetos são submetidos a uma avaliação prévia, que compreende a revisão e qualificação das iniciativas de investimentos (estudos básicos, programas e projetos) formuladas e avaliadas pelas instituições de nível de administração centralizado (ministérios, serviços, governos regionais e municípios) e das empresas públicas. Uma amostra aleatória de cinco por cento dos projetos aprovados é revisada por uma outra parte, que verifica se a análise técnica e econômica foi realizada, aplicando as normas e metodologias correspondentes. Está prevista a avaliação de impacto para determinar a eficiência e eficácia do uso dos recursos de investimento público e verificar se as iniciativas de investimento cumpriram efetivamente os objetivos esperados na avaliação ex ante (de curto, médio e longo prazo) e foram as melhores escolhas. A avaliação de impacto deve considerar tanto a execução como a operação do projeto e formular eventuais ações corretivas para alcançar os objetivos, além de prover insumos que permitam aprimorar os processos e procedimentos de análise técnica e econômica de projetos. Pode haver dois tipos de avaliação: simplificada ou em profundidade. Ela é realizada por amostra de iniciativas selecionadas. A governança é exercida por três instituições – Departamento de Investimentos, Departamento de Metodologias, Departamento de Estudos e a Unidade de Capacitação – com responsabilidades definidas, que garantem a normatização, aperfeiçoamento, a aplicação das técnicas e métodos e a capacitação dos servidores (G, 2015; MDS, 2015; Montenegro, Pizarro, & Campos, 2007).

Coreia do Sul

A concepção de todos os projetos é orientada pelo planejamento estratégico. São fornecidos guias e manuais com padrões bem definidos para as análises. Os projetos devem estar alinhados com três pilares da gestão do investimento público: objetividade, consistência e transparência. Os diversos ministérios elaboram os projetos, que posteriormente são submetidos ao Ministério de Estratégia Planejamento e Finanças (MOSF), que demanda o estudo de pré-viabilidade. O estudo de pré-viabilidade é realizado por uma instituição independente (Centro de Gestão do Investimento Público – PIMAC) para projetos de valor acima de USD 50 mi. A aplicação da análise multicritério é feita no momento da análise de pré-viabilidade. São considerados fatores políticos, econômicos e o impacto no desenvolvimento regional equilibrado. No estudo de viabilidade, os projetos são orçados em maior detalhe. Caso os custos estimados na viabilidade excedam em 20% o custo total estimado na fase de pré-viabilidade pode ser demandada uma reavaliação do estudo de pré-viabilidade. Somente entram no orçamento para execução os projetos aprovados na avaliação prévia e seleção. A unidade responsável pela execução deve buscar reduzir ao máximo o custo do empreendimento. Caso a previsão de custo de construção fique 8% acima do estimado na análise de viabilidade, uma notificação precisa ser enviada à unidade central de planejamento, explicando a diferença. Há três níveis diferentes de profundidade na avaliação de impacto: monitoramento de desempenho, cujo o foco é a carteira de projetos e compara objetivos planejados e executados; a auto avaliação, realizada em cerca de 30% dos projetos e que avalia quais projetos estão sendo operados corretamente, progredindo, etc., e avaliação aprofundada, que aplica métodos científicos de avaliação em cada projeto para analisar problemas pontuais e fornecer alternativas para projetos futuros de mesma natureza. Participam do modelo de governança as seguintes instituições do governo: a Ministério de Estratégia e Finanças (MOSF), os ministérios responsáveis por executar seus projetos e o Centro de Gestão de Investimento Público e Privado (PIMAC) (Kim, 2015; Korea Development Institute, 2012).

Minas Gerais

Este modelo descrito foi sendo descontinuado recentemente pelo atual governo de Minas Gerais. Contudo, devido à não elaboração de modelo substituto, optou-se por manter a descrição do último modelo vigente. Os projetos estratégicos eram provenientes do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Para a avaliação havia uma metodologia que utilizava cinco instrumentos diferentes para avaliar previamente cinco tipos de viabilidade (técnica, legal, ambiental, gerencial e financeira). Ela era obrigatória para todos os projetos que exigiam convênios. A partir de 2015, o Governo tem a prerrogativa de determinar a não exigência da avaliação para um projeto específico. A avaliação foi simplificada com base no Framework, resumindo os cinco instrumentos prévios em um único questionário com perguntas abertas e sem modelos de preenchimento, o que torna a informação muito desigual e a avaliação mais dependente da capacidade dos avaliadores. Omonitoramento de projetos era realizado em dois níveis: estratégico, pelo Escritório de Prioridades Estratégicas, e operacional, realizado pelo escritório de projetos Geraes. Ocorriam reuniões de comitê periódicas com a presença do Governador para tomada de decisão, além das reuniões de status report com os gerentes de projetos para monitoramento específico do andamento dos projetos e identificação de restrições. A avaliação de impacto era feita por meio da avaliação executiva de projetos em quatro dimensões com pesos diferentes: alcance de resultados (peso 20); execução e gerenciamento (peso 30); planejamento (peso 30); e propósito e concepção (peso 20). Na governança do modelo participavam a Secretaria de Planejamento, responsável pela avaliação prévia, monitoramento da execução e avaliação dos resultados; a Câmara de Orçamento e Finanças (COF), responsável pela aprovação de novos convênios ou alterações em convênios existentes; a Superintendência Central de Coordenação Geral; e a Secretaria Executiva da COF, uma estrutura da Secretaria de Planejamento e Gestão (G. de MG, 2015; S. de P. e G. do E. de MG, 2011).

São Paulo

Os projetos são concebidos no momento de elaboração dos Planos Plurianuais (PPA), fruto da análise dos principais problemas do Estado. Em termos de avaliação prévia e seleção, só há avaliação de aderência dos projetos ao método Quadro Lógico no momento da elaboração do PPA. O monitoramento da execução deve ser realizado por meio de sistema informatizado. Os projetos devem ter acompanhamento contínuo dos programas a que pertencem por meio de monitoramento das atividades e dos produtos por meio da utilização de sistemas de gestão da informação, utilização de indicadores de execução e adaptação da cultura organizacional para incentivar o trabalho das equipes técnicas na alimentação das informações. A avaliação de impacto é realizada em dois níveis: resultados, em que é verificado se os produtos provocaram as mudanças esperadas, se os beneficiários têm acesso aos bens ou serviços previstos e se os estão utilizando, prestando atenção ao surgimento de resultados inesperados, e impacto, em que são identificados os efeitos amplos e de longo prazo decorrentes do alcance de um conjunto de resultados. No caso da governança, destaca-se a Secretaria de Planejamento, que tem papel preponderante na elaboração do PPA e no monitoramento dos projetos. Suas principais atribuições são a coordenação geral da metodologia Orçamento por Resultados; coordenação da elaboração, monitoramento e avaliação do PPA; garantia da qualidade dos programas do PPA, capacitação das Secretarias e órgão de Governo (SP, 2015).

Espírito Santo

Os projetos estratégicos são provenientes de um processo formal de Planejamento Estratégico de Longo Prazo. Eles são definidos a partir da identificação de necessidades regionais e setoriais e são organizados em grupos de projetos. A carteira de projetos é orientada para que os projetos, em conjunto, alcancem metas estratégicas e solucionem problemas estruturais do Estado. São mais prioritários os projetos que têm ampla capacidade de transformação no Estado. A carteira de projetos de investimentos era composta por projetos de responsabilidade pública e de responsabilidade privada. O conjunto e a combinação dos projetos é o que gera a transformação desejada (sinergias horizontais e verticais). A execução dos projetos era monitorada por uma instância decisória estratégica, criada especificamente para isso (Secretaria Extraordinária de Gerenciamento de Projetos), mas que depois foi extinta, passando a função a ser exercida pela Secretaria de Economia e Planejamento. Os projetos e grupos de projetos são monitorados por um sistema informatizado de gestão Estratégica (SIGES). A análise multicritério foi utilizada para identificar projetos com maior intensidade de gerenciamento e que, assim, demandam intervenção direta do Governador em seu gerenciamento. Destaca-se que não foi identificada a existência de avaliação formal de impacto. No sistema de governança, participam das reuniões de monitoramento e avaliação estratégica o Governador, a Secretaria de Economia e Planejamento e o Espírito Santo em Ação (ES, 2006).

Discussão dos resultados

A primeira constatação que foi possível realizar a partir da leitura e análise de conteúdo dos documentos é de que há cinco dimensões de análise relacionadas à gestão do investimento público (Figura 1). Quatro dimensões são relacionadas ao processo de gestão do investimento público – ideação e concepção de projetos, avaliação prévia e seleção de projetos; execução do investimento e avaliação de impacto – e uma dimensão está relacionada à gestão do processo como um todo que é o modelo de governança.

Estas cinco dimensões foram, então, utilizadas para analisar cada uma das práticas e metodologias de gestão do investimento público identificadas no levantamento. A análise permitiu construir uma síntese contendo os principais elementos de cada prática analisada (Tabela 1).

Apenas uma prática não descreve o processo de ideação e concepção do projeto (a primeira etapa do modelo). Nessa etapa, a proposta de projeto é concebida com elementos que permitem a posterior avaliação de viabilidade. Um dos elementos mais destacados pelas práticas é a justificativa para a realização do projeto, a qual serve de base para análise e aprovação do escopo proposto. Além disso, as propostas devem conter outros elementos que permitam sua subsequente avaliação de viabilidade técnica e econômica, além de serem concebidas considerando sua abrangência geográfica, a qual pode diferir da lógica geopolítica. Nesses casos, seria necessária a coordenação entre os diferentes entes governamentais envolvidos. Deve-se considerar também a multidisciplinariedade de alguns tipos projetos, por envolverem mais de um segmento ou setor de governo.

Na etapa de avaliação e seleção, as práticas consultadas indicam que devem ser avaliadas as viabilidades técnica e econômica das propostas de projeto e a proposta mais viável deve selecionada com base em critérios previamente definidos. Recomenda-se que a análise de viabilidade seja realizada por órgão, ou instituição, isenta, a fim de evitar o viés de otimismo. Há alguns casos em que a análise é conduzida pelo órgão proponente. Nesses casos, deve ocorrer uma validação da análise de viabilidade por terceira parte isenta. Destacou-se também a importância da análise entre opções concorrentes e o fato de que o critério de avaliação de viabilidade de projetos mais comumente utilizado é a análise da relação entre benefícios e custos econômicos, considerando seu ciclo de vida completo. Além disso, observa-se que um projeto financeiramente sustentável é aquele que dispõem de recursos para sua implantação e operação ao longo de todo horizonte de tempo previsto.

Durante a etapa de execução do investimento recomenda-se a implantação de sistemáticas de gerenciamento e de monitoramento dos avanços do projeto e de seu equilíbrio financeiro. A gestão da execução deve ser capaz de identificar as necessidades de correções de desvios em relação ao planejado e ter flexibilidade para permitir a realização de aprimoramento em relação à proposta de projeto original.

Por fim, oito práticas descreveram a etapa de avaliação de impacto, quando os resultados (outputs e outcomes) são comparados com o previsto. Além disso, devem ser registradas as lições aprendidas ao longo de todas as etapas: desde a concepção até a operação. A avaliação de impacto, em geral, é feita em amostra de projetos e o nível de profundidade proposto é bastante variável entre as práticas analisadas.

Seis práticas descreveram a existência de um modelo de governança ao longo de todo o processo de GIP, que deve ser capaz de garantir a realização das etapas previstas. Uma característica geralmente observada nos modelos é que a avaliação da viabilidade dos projetos e a autorização para execução é realizada em unidades separadas da unidade propositora. Isso tem como objetivo evitar conflito de interesse no processo de aprovação.

Destaca-se também a menção à necessidade de haver um banco de projetos. Este banco de projetos teria a função de repositório unificado de todos os projetos, proporcionando a consulta não somente ao andamento dos projetos, mas também a projetos realizados anteriormente. Assim, os parâmetros de projetos anteriores poderiam mais facilmente ser utilizados para a proposição de novos projetos semelhantes. Além disso, os aperfeiçoamentos e as lições aprendidas com projetos anteriores também estariam disponíveis para consulta, reduzindo erros e retrabalhos. Por fim, seria também uma fonte disponível para que a sociedade possa acompanhar o andamento dos projetos e das inversões feitas pelos governos.

Conclusão

Este estudo identificou e descreveu as dimensões comuns aos 12 casos de práticas de GIP analisados. Foram identificadas e descritas cinco dimensões:  ideação e concepção, avaliação e seleção, execução do investimento, avaliação de impacto e modelo de governança.

Na medida em que a implantação de um modelo de GIP tem como objetivo melhorar a eficiência da execução do investimento público, espera-se que esta proposta de dimensões comuns à GIP sirva de base para que os governos de entes subnacionais possam aprimorar sua gestão de projetos de investimento e, assim, aumentar a eficiência de seu gasto, fato extremamente importante no atual momento de restrições de recursos.

Este estudo deve, contudo, ser analisado com ressalvas: ele foi baseado nas práticas consultadas e, como qualquer estudo de caso, está sujeito ao viés de análise e intepretação do pesquisador.

Portanto, sugere-se a ampliação da abrangência do estudo para um número maior de casos, visando alcançar a saturação teórica e dar maior robustez ao modelo proposto. Além disso, sugere-se utilizar as dimensões propostas e realizar uma pesquisa junto aos entes subnacionais no Brasil, a fim de avaliar o grau de adoção de cada uma das dimensões e suas características.

Referências Bibliográficas

DG Politica Regional Comissão Europeia. (2003). Manual de análise de custos e benefícios de projectos de investimento, 118.

EIB. (2013). The Economic Appraisal of Investment Projects at the European Investment Bank, 1–224.

Eisenhardt, K. M., & Graebner, M. E. (2007). Theory Building From Cases: Opportunities and Challenges. The Academy of Management Journal, 50(1), 25–32.

ES, S. de P. e G. do E. de. (2006). Plano de Desenvolvimento – ES 2025.

European Commission. (2008). Guide to cost-benefit analysis of investment projects: structural funds and instrument for pre-accession. DG Regional policy, 1–259.

Franco, M. L. P. B. (2008). Análise de Conteúdo (3^a.). Brasília: Liber livro editora.

G, P. C. (2015). Sistema nacional de inversión pública experiencia chilena.

HM Treasury. (2003). The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government. Evaluation, (October 2002), 118.

IIRSA. (2010). Cartera de Proyectos 2010. Planificación Territorial Indicativa: Cartera de Proyectos – IIRSA.

IIRSA. (2012). METODOLOGÍA DE INTEGRACIÓN PRODUCTIVA Y LOGÍSTICA ‐ IPRLG. In III Reunión Ordinaria del COSIPLAN (p. 87).

Kim, K. (2015). Policies for Managing Public Investment Spending in Korea.

Korea Development Institute. (2012). Public Investment Management Reform in Korea: Efforts for Enhancing Efficiency and Sustainability of Public Expenditure.

Marques, P. (2015). Ciclo de Gestão do Investimento Público. Fundação Escola Nacional de Administração Pública.

MDS. (2015). Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Inversión Pública. Santiago de Chile: Ministerio de Desarrollo Social.

MG, G. de. (2015). Manual de Elaboração de Projetos e Captação de Recursos.

MG, S. de P. e G. do E. de. (2011). Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2011-2030.

Montenegro, X., Pizarro, M., & Campos, J. (2007). Informe Final de Evaluación. Programa Sistema Nacional de Inversiones.

MPOG. (2006). Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto para empresas estatais de capital aberto e suas subsidiárias. Brasília.

OCDE. (2014). Effective Public Investment Across Levels of Government, (March), 28.

Patton, M. Q. (1990). Qualitative Evaluation and Research Methods (2nd ed.). London: Sage Publications, Inc.

Rajaram, A., Minh Le, T., Biletska, N., & Brumby, J. (2010). A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management. Policy Research Working Paper.

Rajaram, A., Minh Le, T., Kaiser, K., Kim, J.-H., & Frank, J. (2014). The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth.

SP, S. de P. e G. do E. de. (2015). Orçamento por Resultados no Estado de São Paulo: experiências, desafios e perspectiva.

Yin, R. K. (2009). Case Study Research: Design and Methods (4th ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications, Inc.