Análise Executiva de Resultados: decisões antecipadas com base em evidências para elevar a efetividade das políticas públicas

Adriana Fontes e Éber Gonçalves | Consultores Seniores da Macroplan

Existem no Brasil bons exemplos de melhorias na gestão pública que contribuem para tornar as ações governamentais mais efetivas quanto à produção de resultados para a população.[1] Na consolidação das práticas e dos conceitos da gestão para resultados, o monitoramento e a avaliação das políticas públicas têm papel fundamental na busca por melhorar a eficiência dos recursos, especialmente diante do cenário de forte escassez de recursos públicos que o Brasil e seus estados estão vivenciando.

O processo de monitoramento e avaliação deve estar adequado aos diferentes momentos do ciclo de projetos e de políticas públicas, fornecendo insumos para a tomada de decisão.[2] Contudo, o processo de monitoramento e avaliação que em geral se pratica no país não atende aos tomadores de decisão, sejam eles gestores ou executivos. Os instrumentos de monitoramento disponíveis normalmente se restringem à execução física e financeira, enquanto a prática de avaliação ainda não está amplamente difundida.[3] Ou seja, é um modelo que tem em vista os meios, embora busque resultados.

O objetivo do monitoramento é provocar decisões necessárias para superar obstáculos e problemas que podem ocorrer durante a execução das ações. Todavia, a orientação para resultados encontra entraves na burocracia e na cultura dos governos, já que ambas são orientadas para produtos e processos.

A Análise Executiva de Resultados (AER) visa, portanto, orientar o processo decisório a partir da evolução dos resultados finalísticos [4] e, com isso, responder a duas questões principais:

• Tempo: Como realizar análises a tempo de permitir a adoção de medidas corretivas para que se alcancem os resultados desejados?; e
• Resultados: Como deslocar o foco do acompanhamento dos programas e projetos dos meios para os fins, os impactos finalísticos?

O desafio de efetivar a gestão para resultados

A gestão da estratégia envolve os processos de formulação, implantação, monitoramento e avaliação:

• Formulação: Tem como objetivo definir os principais desafios do estado/município e as metas de curto e longo prazos a serem alcançadas.
• Implantação: Visa fazer a estratégia acontecer, normalmente por meio da estruturação e da execução de uma carteira de programas/projetos.
• Monitoramento: Acompanha, analisa e provoca decisões com base na execução dos programas e dos projetos que compõem a carteira prioritária.
• Avaliação: Avalia se os programas e os projetos prioritários estão contribuindo para o alcance dos resultados finalísticos desejados e para a superação dos desafios planejados.

A AER incorpora os resultados finalísticos no acompanhamento periódico da execução das políticas porque eles são fundamentais para uma tomada de decisão que permita correções de rumo da estratégia e potencialize a geração de impacto.

Apesar de ser executada durante o ciclo de vida dos programas, a Análise Executiva de Resultados não se restringe ao monitoramento voltado para o controle de riscos e restrições.

A AER pressupõe uma análise crítica de confrontação da execução do programa com a apreciação preditiva da trajetória dos indicadores finalísticos que se pretende impactar, a fim de contribuir para a melhoria do processo de tomada de decisão.

Como instrumento de apoio ao processo de aprimoramento da gestão, a Análise Executiva de Resultados é uma avaliação intermediária que gera maior capacidade de se antever os resultados decorrentes dos esforços empreendidos por meio de políticas, programas e projetos. Desse modo, subsidia a tomada de decisão e potencializa a geração de resultados finalísticos. O objetivo final é proporcionar, progressivamente, maior precisão à ação governamental, combinando maior eficiência na alocação dos recursos públicos e maior efetividade nas intervenções.

Quais os benefícios para a gestão pública?

Para as lideranças dos governos, a Análise Executiva de Resultados representa uma visão antecipatória da trajetória dos indicadores e de sua aderência às metas pactuadas. Isso porque propicia decisões que permitem, quando necessário, correção de rumos para o alcance do fim desejado, levando a uma maior efetividade das intervenções e maior eficiência na alocação dos recursos.

Para os gestores de projetos, abre a possibilidade de refletir sobre a coerência entre seus esforços, recursos e resultados, a partir das trajetórias dos indicadores pactuados e daqueles a eles associados durante a execução do projeto.

Para a sociedade, a Análise Executiva de Resultados leva tais resultados para o centro do debate antes de os projetos estarem concluídos, proporcionando decisões antecipadas que garantam maior efetividade das intervenções públicas e elevem a eficiência na alocação dos recursos públicos.

Componentes da Análise Executiva de Resultados

Com o objetivo de ser uma avaliação ao longo da execução do projeto, a Análise Executiva tem periodicidade inferior a um ano. Pode ser semestral, quadrimestral ou trimestral, para permitir ao governo acompanhar a efetividade das ações e, quando necessário, redesenhar e repactuar projetos a fim de garantir o alcance dos resultados almejados.

A AER é composta por três componentes principais:

• Análise retrospectiva atualizada: Compreende a análise da situação inicial dos desafios. Identifica a “linha de base” de indicadores que devem ser impactados com a execução das políticas e sobre a qual serão feitas as análises posteriores. Seu objetivo é permitir o conhecimento atualizado da natureza dos desafios priorizados, bem como de sua trajetória no período anterior ao ciclo de avaliação em questão.
• Análise da trajetória dos indicadores: Envolve a avaliação da trajetória dos indicadores desde o início da intervenção. Compreende a análise da evolução dos principais indicadores de resultados a eles associados disponíveis até o momento.
• Análise da execução dos programas e projetos: Compreende a análise da situação de execução das entregas dos programas e projetos. Compõe um retrato do andamento dos programas e projetos prioritários contemplados na carteira.

A base da Análise Executiva de Resultados reside na composição de uma cesta de indicadores ampla e confiável. Para isso é necessário respaldar-se em pesquisas acadêmicas e trabalhos científicos que comprovem a relação entre as variáveis, de modo a possibilitar a indicação de inadequação entre as trajetórias verificadas e as metas desejadas.

Quatro grupos de indicadores podem ser definidos para esse tipo de abordagem:

• Indicadores de resultado: Mensuram os desafios ou objetivos estratégicos. Geralmente, são calculados com dados de pesquisas domiciliares ou registros administrativos disponíveis para todos os estados ou municípios. Por exemplo, utilizando dados do DataSUS, o governo pode estabelecer como meta a redução da taxa de mortalidade infantil (óbitos até um ano) para níveis inferiores a 10 por mil nascidos vivos, reduzindo o número de mortes infantis evitáveis sobretudo no período neonatal (0 a 6 dias de vida). [5]
• Indicadores de tendência: Permitem monitorar a evolução do indicador de resultado com menor periodicidade e com base em registros administrativos. O que diferencia esses indicadores é sua frequência de atualização. Diferentemente do padrão dos indicadores de resultados pactuados, muitas vezes eles não são comparáveis aos dados de secretarias de outros estados ou municípios. No exemplo citado anteriormente, o dado do número de óbitos infantis da Secretaria estadual de Saúde pode ser monitorado, com periodicidade quadrimestral, como um indicador de tendência.
• Indicadores associados: Medem fenômenos associados aos desafios. São indicadores de esforço com comprovada relação com os indicadores de resultados finalísticos. Utilizando o mesmo exemplo, um indicador associado à mortalidade infantil é o percentual de nascidos vivos de mães que fizeram sete ou mais consultas de pré-natal.
• Indicadores de execução do programa e do projeto: Descrevem a situação dos marcos, a execução das atividades e as entregas relacionadas ao desafio em questão (status de marcos de execução dos projetos etc.). Ainda usando o exemplo da mortalidade infantil, sintetizam o status da execução de ações, como o número de gestantes atendidas no âmbito de um programa voltado para a gravidez de risco.

Etapas da Análise Executiva de Resultados

Macroprocesso da Análise Executiva de Resultados

O ponto de partida de uma Análise Executiva de Resultados são os desafios ou objetivos estratégicos do governo. Eles devem ser específicos, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e definidos no tempo. Os desafios precisam ser quantificados por meio de indicadores de resultado e ter metas definidas.

A cada novo ciclo é preciso atualizar a evolução dos indicadores de resultado e analisá-los de forma desagregada, por exemplo, por público-alvo, e regionalizada.

A etapa seguinte consiste em identificar os indicadores de tendência vinculados aos desafios que possam espelhar o indicador finalístico e suas desagregações e mensurar fenômenos a ele associados. A cada ciclo de análise, deve-se identificar e selecionar um conjunto de indicadores de tendências e de associados.

A análise da trajetória dos indicadores de tendência busca captar sinais da evolução do indicador finalístico e da contribuição dos esforços empreendidos para o alcance dos resultados desejados. A qualidade dessa análise está associada à qualidade dos registros administrativos e à sua frequência de atualização.

O processo de análise deve ser continuamente aprimorado com a inserção de novas variáveis que ajudem a captar a dinâmica do desafio em questão. O seu adensamento resulta de dois processos complementares: (1) uma base sólida de evidências respaldada em pesquisas nacionais e internacionais, incluindo resultados de avaliações de impacto; (2) a avaliação das causas junto ao corpo técnico das secretarias e aos especialistas no tema, com o intuito de identificar o que melhor explica a trajetória adotada pelo indicador no território específico e o que fazer para ajustá-la, se for o caso.

Em paralelo à análise de indicadores é preciso monitorar o estágio atual de execução dos programas prioritários. Essa etapa fornecerá o status de execução dos projetos, dos marcos e das entregas.

Através da Análise Executiva de Resultados é possível observar se a trajetória dos indicadores está compatível ou não com a meta definida e se os indicadores associados estão caminhando na direção e na velocidade necessárias para o alcance do resultado desejado. A AER não é exaustiva na identificação dos problemas e das causas das possíveis inadequações. Essas predições precisam ser confrontadas com as informações dadas pelos gestores a respeito do andamento dos programas e dos projetos, a fim de se identificarem as lacunas e os gargalos a serem superados. Ou seja, essa análise traz insumos para reuniões setoriais e permite o entendimento do problema e das inadequações pontuadas para subsidiar a tomada de decisões quanto à correção de rumos.

Macroprocesso da Análise Executiva de Resultados

Na última etapa do processo, os envolvidos devem acionar a linha decisória sempre que houver evidências objetivas de problemas que demandem intervenção das lideranças. Isto é, após a interpretação crítica das informações geradas pela Análise Executiva de Resultados e a identificação dos principais problemas e das causas das possíveis inadequações, apontam-se, ao alto escalão do governo, as decisões e as medidas corretivas ou preventivas para o alcance de resultados. Assim, a AER contribui para dar uma nova dinâmica às reuniões de governança, tornando-as menos burocráticas e mais focadas na resolução dos problemas que ameaçam o alcance dos resultados.

Análise Executiva de Resultados – Desafio de reduzir mortes decorrentes de acidentes de trânsito no estado de Goiás

[2] Ferreira et al. (2010).

[3] Um sistema amplo de monitoramento e avaliação contempla o acompanhamento da execução, da análise de resultados e dos mais diversos tipos de avaliação, incluindo avaliações de impacto realizadas por instituições externas ao governo que devem ser planejadas antes da intervenção. Para uma visão ampla sobre os diferentes tipos de avaliação, ver: Brasil (2018).

[4] São resultados do final da cadeia de entregas no ciclo das políticas públicas. Representam a efetividade dos programas governamentais. Expressam resultados relevantes para a população.

[5] Os indicadores de resultado de fontes oficiais que permitem a comparação com o desempenho de outros estados possuem, em sua maioria, periodicidade anual ou bianual de divulgação. Com isso há uma defasagem de divulgação de um a dois anos, aproximadamente. Ou seja, uma meta pactuada para 2020 terá seu resultado publicado somente em 2021 ou 2022, impossibilitando, portanto, a adoção de medidas corretivas em tempo hábil para a adequação ou reformulação de programas e projetos.

Elaboração

Adriana Fontes | Autoria e Revisão técnica

Éber Gonçalves | Autoria

Kathia Ferreira | Revisão de texto

Luiza Raj | Projeto gráfico

Tatiane Limani | Projeto gráfico